法律實務

研究 | 從處罰案例看光伏電站違規用地的法律問題

來源:錦天城律師事務所 作者:袁雯卿 發布時間:2021-09-10 10:30:54.0 點擊數:1508

| 從處罰案例看光伏電站違規用地的法律問題

碳達峰”“碳中和的目標指引下,光伏行業迎來了新的發展機遇。隨著內蒙古、河北、山東、江蘇、寧夏等省陸續公布了十四五能源規劃,光伏裝機量將不斷增長。在國家及地方政府陸續出臺鼓勵光伏行業發展的政策文件背景之下,大量金融機構陸續參與到了光伏電站項目的融資業務中?;诠夥袠I屬于各家金融機構參與放款的重點行業領域,實務中,大部分金融機構可以考慮在光伏電站項目建設期內,通過項目貸款、直租結構的融資租賃方案,為光伏電站項目公司提供融資,并在光伏電站建設完畢、并網發電后,以光伏電站項目公司的電費收入作為融資的還款來源。但在光伏電站未建設完畢的情況下,金融機構參與融資時,需要就光伏電站項目用地的合法合規性問題作出審查,避免光伏電站因違法用地問題,被作出限期拆除的處罰,最終導致光伏電站無法建設完畢,金融機構已經提供的融資喪失主要還款來源的風險。

關于光伏電站用地的相關法律問題,筆者在《碳達峰碳中和下的光伏電站用地若干法律問題分析》一文中,作出了簡要分析。本文將結合光伏電站項目常見的違約占用耕地、林地的處罰依據,從處罰案例角度進一步分析金融機構參與光伏電站項目融資時,就用地合規性問題需要關注的事項。


一、違規占用耕地的處罰依據及案例分析

1.違規占用耕地進行處罰的依據


總結:對光伏電站項目公司而言,常見的違規占用耕地的情形為:在沒有完成用地審批手續的情況下,占用耕地建設光伏電站。而光伏電站項目公司違規占用耕地面臨的主要處罰為:限期拆除非法占用耕地建設的光伏建筑物及光伏設備、恢復土地原狀,且可能面臨并處非法占用土地每平方米100元以上1000元以下罰款的處罰。


2.違規占用耕地被處罰案例及分析

【案例來源】(2020)1728行初32號行政裁定書

XX光伏科技有限公司為遂平縣人民政府招商引資企業,與遂平縣人民政府簽訂了《農光互補光伏電站項目投資框架協議》。根據協議約定,由XX光伏科技有限公司在常莊鎮投資建設100兆瓦農光互補光伏發電項目。常莊鎮人民政府同意項目建設,遂平縣人民政府規劃辦公室出具了選址意見書,遂平縣國土資源局于2016年出具《關于對常莊鎮100MWp農光互補光伏發電項目的預審意見》。

2020519日,遂平縣自然資源局向XX光伏科技有限公司作出《責令改正通知書》,主要內容為:你公司未經縣級以上人民政府批準,擅自占用常莊鎮常莊村和常莊鎮吳集村的土地(一般耕地)建樁基基礎和光伏支架及其他附屬設施的行為,涉嫌違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十四條的規定。根據《中華人民共和國土地管理法》第七十七條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條、國土資規(20155號文的規定,現責令你公司自收到本通知書之日起七日內予以改正,自行拆除占用的土地上新建的建筑物和其他設施,恢復土地原狀。逾期不改正的,將依法追究法律責任。

【案例分析】

如光伏電站項目占用的土地為耕地的,應當完成的主要土地審批手續包括:取得建設項目用地預審與選址意見書,就項目用地性質為永久性用地的變電站、運行管理中心等辦理辦理農用地轉用審批手續、簽署土地使用合同(臨時用地)、辦理建設工程規劃許可、取得建設用地文件(出讓土地、劃撥土地)、取得建設用地使用權證(出讓土地、劃撥土地)。

上述案例中,光伏電站項目公司取得的用地審批文件包括選址意見書、地方國土資源局出具的《關于對常莊鎮100MWp農光互補光伏發電項目的預審意見》。從行政裁定書載明的內容來看,盡管該光伏電站項目被定性為農光互補項目,但在當地政府關于農光互補政策不明朗的情況下,光伏電站項目公司仍然應當按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規的要求,就永久用地建筑辦理農用地轉用審批手續。光伏電站項目公司取得用地選址意見書、預審批意見的,不能等同于完成耕地轉為建設用地審批。

需要進一步說明的是,除了上述案例外,實務中也存在其他光伏電站項目前期被列為當地政府招商引資項目,但后期仍然由于用地合法性問題被責令拆除的情況。對于參與光伏電站項目融資的金融機構而言,切不可因為光伏電站項目屬于政府招商引資項目,就放松光伏項目用地合法合規性問題的審查尺度。


二、違規占用林地的處罰依據及案例分析


1.違規占用林地進行處罰的依據



總結:對光伏電站項目公司而言,常見的違規占用林地情形為:在沒有完成用地審批手續的情況下,占用林地建設光伏電站(包括實際占用林地面積超出標準、未相應辦理建設用地審批手續的情形);在臨時使用的林地上修建變電站、運行管理中心等永久性建筑。光伏電站項目公司違規占用林地面臨的主要處罰為:限期拆除非法占用林地建設的光伏建筑物及光伏設備、恢復植被和林業生產條件,且可能面臨并處非法占用土地每平方米10元至30元以下罰款的處罰。

2.違規占用林地被處罰案例及分析

【案例1來源】(2020)冀0708行審27號行政裁定書

2017520日,在北新屯鄉北堡村建設村級光伏電站扶貧項目中,張家口XX農業開發有限公司,在未經縣級以上林業主管部門批準的情況下,擅自改變林地用途。經張家口鼎瀚林草地資源鑒定中心出具的鑒定意見:張家口XX農業開發有限公司占用林地面積共計0.31畝,地類為宜林地(荒山),違反了《中華人民共和國森林法》第十八條的規定,根據《中華人民共和國森林法實施條例》第四十三條和河北省林業廳行政處罰裁量權基準制度的規定,作出萬林罰決字〔2019〕第5號林業行政處罰決定書,給予張家口XX農業開發有限公司以下行政處罰:1.限于202035日前恢復擅自改變林地的原狀;2.并處擅自改變林地用途面積0.31畝,折合206.77平方米,每平米10元的行政罰款,計貳仟零陸拾柒圓柒角(2067.7元)。

【案例2來源】(2019)豫0328行審9號行政裁定書、互聯網信息檢索

20175月以來,洛寧縣XX新能源有限公司在興華鎮薛嶺村建造光伏電站占用一般用材林地4797平方米,沒有辦理林地使用手續,此行為違反了《中華人民共和國森林法》第十八條的有關規定,屬于非法占地行為。洛寧縣林業局依法作出寧林罰決字(2018)第014號行政處罰決定書,要求洛寧縣XX新能源有限公司非法占用的林地予以退還,并作出罰款人民幣95940元的行政處罰。

【案例分析】

如光伏電站項目占用的土地為林地的,應當完成的主要土地審批手續包括:取得建設項目用地預審與選址意見書簽署土地使用合同(臨時用地)、辦理建設工程規劃許可、取得林業主管部門審核同意占用林地的文件、取得建設用地文件(出讓土地、劃撥土地)、取得建設用地使用權證(出讓土地、劃撥土地)。與光伏電站項目占用耕地不同的是,根據《國家林業局關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》,如光伏電站項目用地屬于采用林光互補用地模式的,則電池組件陣列在施工期可按臨時占用林地辦理使用林地手續,運營期可以通過簽訂補償協的方式,通過租賃等方式使用林地。

上述兩件案例中,兩家光伏電站項目公司均在未取得林業主管部門審核同意占用林地文件的情況下,擅自占用林地,明顯違規了《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實施條例》關于占用林地的相關規定。


三、總結及建議

光伏電站項目在未完成用地審批手續的情況下,不論是違規占用耕地還是違規占用林地,都可能面臨責令拆除、并處罰款的行政處罰。此外,是否對光伏電站項目公司做出上述處罰,并不受光伏電站項目屬于當地政府招商引資項目、光伏電站項目被列為地方光伏扶貧項目的影響。綜上,建議金融機構在參與光伏電站項目建設期融資項目時,審慎審查光伏電站項目已取得的土地審批文件,關注光伏電站項目用地的合法合規性問題。

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