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《深圳經濟特區生態環境保護條例》解讀

來源: 作者: 發布時間:2021-09-24 14:55:28.0 點擊數:1088

《深圳經濟特區生態環境保護條例》解讀

市人大常委會法工委

《深圳經濟特區生態環境保護條例》經深圳市第七屆人民代表大會常務委員會第二次會議2021年6月29日通過,自2021年9月1日起施行?,F將有關情況解讀如下。

一、立法的必要性

(一)是貫徹落實習近平生態文明思想的必然要求

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容,開展一系列根本性、開創性、長遠性工作,提出一系列新理念新思想新戰略,形成了習近平生態文明思想,是我國生態文明建設的行動指南。制定生態環境保護條例是全面貫徹落實習近平生態文明思想的必然要求和具體舉措?!渡钲诮洕貐^生態環境保護條例》(以下簡稱《條例》)作為深圳市生態環保領域基本法,將為深圳市生態環保工作提供全面系統的法治保障,有利于提高生態環保工作的法治化、系統化、科學化水平,在更高起點、更高層次、更高目標上推進深圳生態文明建設。

(二)是深圳落實可持續發展先鋒戰略定位的現實需要

《中共中央 國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》賦予深圳“可持續發展先鋒”的戰略定位,要求深圳率先打造人與自然和諧共生的美麗中國典范,為落實聯合國2030年可持續發展議程提供中國經驗。在建設粵港澳大灣區、深圳先行示范區和實施綜合改革試點的重大歷史時期,通過經濟特區立法固化和完善生態環境保護工作體制機制,推動生態文明體制改革,是落實可持續發展先鋒戰略定位的現實需要,有利于加快生態文明建設在全方位各領域持續向縱深推進,率先構建生態環境保護支撐高質量發展的“深圳模式”,為全國生態文明建設作出示范,提供更多可復制、可推廣的深圳經驗。

(三)是貫徹落實國家碳達峰、碳中和戰略部署的迫切需要

2021年3月15日,習近平總書記在中央財經委員會第九次會議中強調:“實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革,要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局,拿出抓鐵有痕的勁頭,如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標?!薄笆奈濉笔翘歼_峰的關鍵期、窗口期,深圳應當在應對氣候變化方面率先立法,以先行示范標準推進碳達峰、碳中和工作。作為全國首個在立法中明確應對氣候變化具體工作制度的法規,《條例》專設“應對氣候變化”一章,充分運用經濟特立法權,吸收借鑒發達國家應對氣候變化的先進經驗,探索實行更加有力的政策和措施,推動深圳在碳達峰、碳中和方面走在全國前列。

二、主要內容和制度創新

《條例》全面貫徹了習近平生態文明思想,認真落實黨中央、國務院生態環境保護決策部署,以及深圳建設先行示范區和實施綜合改革試點要求,對標國家、省“十四五”規劃綱要關于生態環境保護的目標任務,按照市委關于生態環境建設的部署安排,立足于深圳市生態環境保護領域基本法的定位,在全國率先開展生態環境保護全鏈條立法。同時,《條例》緊緊圍繞“可持續發展先鋒”的戰略定位、率先打造人與自然和諧共生的美麗中國典范的戰略目標,總結和固化已有環境保護好的經驗做法,并作出了一系列制度創新。

(一)關于生態保護和修復的制度創新

“保護和改善”是傳統環保立法的重要組成部分,相較于環境改善,生態修復需要通過更為系統和復雜的方法,使生態系統恢復自我調節功能,這也是生態環保工作的主要目標。為了突出生態修復的重要性,《條例》“保護和修復”一章,充實了生態修復以及生物多樣性保護等內容。

1.授權制定嚴于國家標準的生態環境保護強制性地方標準

依照《中華人民共和國標準化法》規定,強制性標準由國務院批準發布或者授權批準發布,法律、行政法規和國務院決定對強制性標準的制定另有規定的,從其規定。為打贏污染防治攻堅戰,深圳市先后制定出臺了一系列有關大氣、水、土壤污染防治的工作方案、行動計劃,提出了不少遠高于國內普遍水平的生態環境保護新要求。為了提高相關標準的執行效力,《條例》授權市政府相關部門編制生態環境質量標準、生態環境風險管控標準、污染物排放標準等生態環境強制性地方標準,和嚴于國家標準的產品環保強制性地方標準,并鼓勵企業和社會團體制定和實施嚴于國家標準或者地方標準的相關企業、團體標準。(第十四條)

2.創新環境影響評價制度

《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案(2020-2025年)》授權深圳開展環境影響評價制度改革?!稐l例》進一步明確細化相關制度,規定區人民政府劃定生態環境管控區域評價單元,組織開展區域空間生態環境評價,并根據評價結果確定區域空間生態環境管理要求,報市人民政府批準后公布實施。在已經開展區域空間生態環境評價的區域,納入重點項目名錄的建設項目,應當依法進行環境影響評價;未納入重點項目名錄的建設項目無需進行環境影響評價。同時,要求市生態環境部門制定區域空間生態環境評價相關技術規范和重點項目名錄。(第二十一條)

3.鼓勵開展建設項目環境效益評價

為了進一步落實建設項目環境保護責任,鼓勵建設單位主動提升建設項目對環境的積極效益?!稐l例》規定“鼓勵建設項目開展環境效益評價,重點評價建設項目在生態保護、應對氣候變化、環境質量改善等方面的積極效益。環境效益評價報告可以作為專項資金補貼、政府投資、綠色投資、綠色產業認定的重要依據?!?第二十二條)

4.健全生態修復機制

為了突出生態修復在生態環境保護工作中的重要性,《條例》專門設置了“生態修復”一節,堅持以自然恢復為主,人工修復為輔的方式,提高生態系統質量與穩定性。一是明確市、區人民政府對生態功能退化或者喪失區域實施生態修復的主體責任,并對不符合生態環境保護要求的已建項目組織實施整改;二是由市政府相關部門制定、完善生態修復標準,并對實施生態修復的重點區域、流域開展生態修復成效評估;三是要求圍填海項目建設單位依法編制圍填海項目生態保護和修復方案,與圍填海工程同步實施。(第二十七條至第三十一條)

5.構建生物多樣性保護體系

生物多樣性是維持生態平衡的基礎,生物多樣性保護是生態文明建設重要內容,也是推動高質量發展的重要抓手?!稐l例》突出強化了生物多樣性的保護,在加強生態系統多樣性、物種多樣性和遺傳多樣性保護以及生物安全治理等方面作出明確規定。一是編制生物多樣性保護行動計劃,確定生物多樣性保護總體目標、戰略任務和優先行動,明確重點保護范圍和保護區域;二是加強對野生生物天然集中分布區、野生動物遷徙洄游通道的保護,對生態功能嚴重退化的棲息地、破碎化的典型生態系統開展生物多樣性保護與生態修復;三是根據需要制定本市重點保護物種補充名錄與重要自然棲息地保護補充清單,對特定物種實施重點保護和搶救性保護;四是建立和完善野生動植物就地和遷地保護機制,建設種質資源庫、動物細胞庫等離體保存設施;五是加強對外來入侵物種的防范和應對,由市政府相關部門根據職責分工開展對外來入侵物種的調查、評估、防控;六是明確規定禁止大面積過度種植單一品種的觀賞林。(第三十二條至第三十八條)

(二)關于污染防治的制度創新

國家在污染防治方面已有一套較為完備的法律法規體系,《條例》根據深圳實際,對需要通過特區法規調整的、亟需規范的、需要為配套規章文件提供法律依據的內容作出創新、變通、細化和補充規定。

1.強化企業環保主體責任

為了解決企業環保主體責任不清晰、危險廢物收集管理碎片化、生產廢水外運集中處理監管難等問題,《條例》在環境保護法、水污染防治法、土壤污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環境防治法等法律已經對排污單位的污染防治責任和水、土壤、大氣、固體廢物污染防治作出明確規定的基礎上,針對上位法尚未明確規定且深圳市亟需規范的內容,補充細化了排污單位主要負責人和工業園區經營管理單位的環保責任,并要求重點排污單位應當設立環保管理機構或者配備專職管理人員,履行其環境保護相關職責,壓實企業環境治理主體責任,在園區內污染防治設施建設、污染源管理等作出一系列制度設計。(第四十二條、第四十三條、第四十五條)

2.建立特定水污染物排放限值協商執行制度

在環保監管實踐中,有排污企業和污水處理廠提出,有的水污染物對于排污企業而言是限制排放的,需要花費大量成本進行預處理,但對于污水處理廠而言卻是其生產經營所必需的,需要另外購買。為了減輕相關企業的生產經營成本,《條例》借鑒天津和上海的經驗,建立了特定水污染物排放限值協商執行制度,在保障水環境質量的前提下,允許排污企業執行特定水污染物預處理排放濃度限值,對可以由排污單位和污水處理企業協商執行的情形予以明確,并對協商執行制度的程序進行了規定,進一步加強此項制度的規范性和操作性。(第五十九條)

3.加強海域污染防治

為了健全海洋資源開發保護制度,深入推進海洋合理開發和可持續利用,全面提升海洋資源開發保護水平?!稐l例》專門設置“海域污染防治”一節,完善海域污染防治工作制度。一是對海域重點污染物實行排??偭靠刂?,暫停審批超出重點污染物排??偭靠刂浦笜说南嚓P建設項目環境影響評價文件;二是明確新建、改建或者擴大入海排放口前,建設單位應當依法開展科學論證,編制論證報告,報市生態環境部門備案;三是對入海河流實行重點水污染物特別排放限值管理;四是完善海洋垃圾清理機制,明確職責劃分;五是加強船舶污染物、廢棄物接收和管理。(第七十一條至第七十六條)

(三)關于應對氣候變化的制度創新

2020年9月以來,習近平總書記在多個國際重要場合多次提出“中國將提高國家自主貢獻力度,采取更加有力的措施,二氧化碳排放力爭在2030年前達峰,努力爭取2060年實現碳中和”的目標。并在2021年3月15日,中央財經委員會第九次會議中首次提出將碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局。為了突出應對氣候變化工作的重要性,《條例》專設一章,對應對氣候變化一般性工作、碳達峰和碳中和、碳排放權交易等進行了規定。

1.推進碳達峰、碳中和工作

一是要求制定碳排放達峰行動方案和碳中和路線圖,推動重點行業綠色低碳轉型;二是建立本市碳排放管控機制,授權市政府制定重點行業碳排放強度標準,并將碳排放強度超標的建設項目納入行業準入負面清單;三是規定在本市碳排放達峰后,年溫室氣體排放量預期達到三千噸二氧化碳當量的新建、改建或者擴建項目,應當制定碳中和計劃和實施方案;四是推動能源低碳發展,逐步提高非化石能源占一次能源消費比重;五是制定和執行嚴于國家標準或者廣東省標準的綠色建筑標準,推進綠色建筑高質量發展。(第一百零二條至第一百零七條)

2.完善碳排放權交易機制

一是建立本市碳排放權交易制度,通過設定固定總量的排放額度,約束納入碳排放權交易的單位的年度碳排放;二是支持排放權交易機構創新碳市場交易品種,增加生態系統碳減排指標和碳普惠指標;三是建立碳普惠機制,對小微企業、社區家庭和個人的節能減排行為進行量化,引導全社會綠色低碳生產生活。四是鼓勵企業開展造林綠化、森林撫育等增強生態系統碳匯能力的措施和行動。(第一百零八條至第一百一十條)

(四)進一步推動環境信息披露

2020年12月30日,習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十七次會議上明確提出:“環境信息依法披露是重要的企業環境管理制度,是生態文明制度體系的基礎性內容?!杯h境信息披露工作事關人民群眾對生態環保工作的知情權、參與權和監督權,對生態環境保護起著至關重要的作用?!稐l例》借鑒《深圳經濟特區綠色金融條例》對金融機構環境信息披露義務的規定,進一步明確環境信息披露的主體和范圍,增設政府、企事業單位、環境專業技術機構等主體環境信息披露的內容。一是明確市、區人民政府及其有關部門應當依法主動公開生態環境保護相關信息;二是規定碳排放權交易機構應當建立健全信息披露制度,及時公布碳排放權交易等信息;三是要求重點排污單位及時、如實公開本單位的環境信息,接受公眾監督;四是鼓勵具有相應資質的專業機構依法開展生態環境信息監測、收集、分析、應用,為產業發展、企業經營等提供生態環境保護咨詢服務。(第五章)

(五)完善環境違法行為法律責任

為了落實“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的要求,《條例》對環境違法行為的法律責任進行了優化完善。一是補充細化上位法關于環境違法行為法律責任的規定,如對違法設置污水入海排放口,在海上違法傾倒泥沙,工業園區經營管理單位未履行環境保護管理職責等行為的處罰,增強制度剛性約束;二是完善按日連續處罰的規定,在法律法規已經規定的情形外,將超過噪聲排放標準排放建筑施工噪聲,以及違反法律、法規規定在中午或者夜間進行產生噪聲建筑施工作業,拒不改正的行為納入按日連續處罰的范圍。(第七章)

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